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市政公用事业改革的思考与建议
文章作者:管理员 更新时间:2016/11/21 9:17:36

2003年以来,市政公用事业改革在摸索中走过6年多,一系列深层次的问题不断爆发,引起政府、行业和企业对于改革方向的思考和争论。同时,因为水价的关联,又进一步引起了来自公众和媒体的非专业性关注,一时市政公用事业改革风雨满楼,到了何去何从的路口。

2009年年初,国务院2009年26号文件转发国家发改委的意见,在深化垄断行业改革,拓宽民间投资的领域和渠道章节中要求,加快研究鼓励民间资本进入市政公用设施等重要领域的相关政策,带动社会投资;要求加快推进市政公用事业改革,扩大城市供水供热供气、污水处理、垃圾处理等特许经营范围。

但是,这两项要求,并没有很好地统一来自行业和社会的争论。在有关部门的要求下,本文结合长期的研究和调研,针对性地提出有关思考和建议。

一、 市政公用事业改革的主要背景

2002年,原建设部出台《促进市政公用事业市场化改革的意见》,拉开了包括城市水业在内的市政环境公用事业市场化改革以及制度创新的序幕,2004年5月1日,我国第一部市政公用事业特许经营制度的部门规章——《市政公用事业特许经营管理办法》由原建设部颁布并实施,为我国市政环境公用事业市场化改革的法制化建设打下基础。


该《办法》明确了特许经营有关各方的权利、责任以及市场准入和退出、招标投标、中期评估、监督检查、临时接管、公众参与等一系列制度。对包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等在内的市政环境公用事业实行特许经营。

随后,各地政府积极推进特许经营管理制度的建设,据中国水网统计,截至2008年9月,共有7个地方政府完成了地方立法,施行了《地方公用事业/基础设施特许经营条例》,据中国水网不完全统计,有22个地方政府制定了《地方公用事业/基础设施特许经营管理办法》,5个地方政府制定了《地方公用事业/基础设施特许经营管理规定》。

 2005年原建设部进一步出台了《关于加强市政公用事业监管的意见》,开始重视并规范市政环境公用事业的监管,为环境公用事业进入市场机制的制度化建设提供了保障。

近七年来,我国以特许经营制度为核心的环境公用事业改革,极大地提高了行业的服务效率和质量。传统的市政环境公用事业服务体系被打破,各种社会资本主体得到迅速发展。主要体现在以下几个方面。

1、打破了垄断经营

运营模式从以政府为主导的事业单位垄断经营向以市场为主导的企业化专业运营转变。2002年以前,我国环境公用事业几乎全部由政府下属的事业单位或者政企不分的传统国有企业负责经营。经过近七年的市场化改革,各种类型的社会企业的市场占有率得到迅速提升,以水务为例,供水行业的社会企业市场占有率已逾20%(其中外资水务企业的市场占有率10%左右),污水处理行业的社会企业市场占有率达到70%左右。一定程度地打破了垄断经营局面。

2、多元投资格局形成

市场化改革以来,各种社会资本大量进入到我国城市水务和垃圾处理等领域,给市政公用设施行业注入了雄厚的资金,投资主体由单一的财政投资主体向多元化的社会投资主体转变。2002年至2007年五年间的环境基础设施投资是1998年至2002年五年间投资的2.2倍。以水务行业为例,2002年全国水务投资为198亿元,2007年增长到835亿元,是2002年的4.2倍。1998年至2002年全国水务投资年均增长率为3%,2002年至2007年的年均增长率激增至26%。

3、市政公用事业服务能力迅速增强

随着市场化改革的推进,环境公用行业的生产运营能力不断增强,服务覆盖率持续上升。以水务行业为例,2008年全国的供水生产能力为2.8亿立方米/日,较2002年增长了19%。2002年至2007年,城市供水服务人口由2.7亿人增长到3.4亿人,城市供水服务覆盖率由78%上升到94%。污染治理能力也逐步增强,城市污水处理率由2002年的40%上升到2007年的63%,城市生活垃圾无害化处理率由2002年的54%上升到2007年的62%。

4、服务水平和质量得到一定提高

市场化改革之前,公用行业因其人员臃肿、管理落后、效率低下导致服务水平落后。社会企业进入之后,除了带来行业发展需要的资金以外,传统市政公用事业管理的低效问题得以暴露,有利于行业服务效率的提高。市场化改革后,在政府和公众的监督的促进之下,企业升级完善“客户服务系统”,建立和完善相应的各项规章制度,理顺客服业务处理流程,以提供更加高效、快捷的服务,提高客户满意度。很多企业已经获得ISO9002国际管理体系认证。有些企业还创造性地建立起“一站式”客户服务营业大厅,并设立24小时热线,对用户咨询进行回复,同时,加强管网更新和扩建以降低漏损率,采取分区测漏的办法以降低产销差,建立GIS系统以增设管网水质监测点等。

5、市政公共服务产业主体逐渐发育

我国市政公用事业市场化改革确立了市场机制,促进了产业的发展。同时也使企业得到迅速的壮大,形成了一大批规模庞大、实力雄厚、技术先进、产业链完备的企业,个别企业的总资产超过100亿、年产值已接近30亿元。以涉及污水处理、垃圾处理和供水服务的环境产业为例,其产值从1998年的 395亿元增加到2008年的 4800亿元,增长了12倍;就业人数从2002年的#万人增加到2008年的2500万人;企业数从1998年的 7千余家增长到2008年的3万多家。

6、改革促进了政府在市政公用事业中公共服务职能的加强

我国市政公用事业进行市场化改革,意味着传统的政府垄断局面被打破。社会资本进入环境服务领域,促使政府从具体的具体服务提供者逐步转变为服务的采购者和服务质量的监管者。政府角色的转变,促进了市政公用事业作为政府公共服务职能的形成和强化。在促进行业管理的系统化和透明化、促进行业信息公开制度的建设的同时,也对政府管理能力提出更高的要求,推动政府加强自身管理能力。

二、 市政公用行业经营的主要格局

通过几年的改革,在具体的经营层面已经形成了产权与经营权相对一致的多元化格局,以水业为例包括:

1、 国资背景企业的控股或参股经营

国资背景的企业集团、上市公司以股权收购、合资、资产并入等形式参与供水行业的改革和发展,如有首创股份、北控水务、创业环保、南海股份、深圳水务、中国水务等企业,这些企业部分参与供水企业的改制;另外,有少量非国有上市公司,也参与供水企业的改制。这些企业集团和上市公司一般在企业整体层面进行合作,由投资方实际控制,这种合作在安徽马鞍山、河南焦作、四川自贡、河南许昌、广西桂港等二线城市较多。

2、 民营专业公司全资或合资进入

民资背景的企业通过多年的发展,接通资本市场,形成了有影响的企业集团,以独资和合资形式进入供水经营,如桑德环保、金州环境、金信安、国桢环保等。项目包括湖北宜昌、江苏泰州、广东清源等。污水的经营以水厂为主体,供水的经营以自来水公司为主体,部分也限于水厂。

3、 外国资本的合资经营

引进外商直接投资,参与国有供水企业的改革和发展。有的合作是在供水企业整体层面,外资参股或控股,但大多数是由外商实际控制企业的经营权,包括人事、财务、采购权,如浦东、兰州、海口等城市;有的合作是厂网分离,如成都六厂等。

据中国水网的统计,截至2007年底,供水市场上最活跃的19家社会企业共签约供水项目146个(包括水厂单元服务和系统服务项目),项目的供水总能力相当于2007年全国供水总能力的16.5%。其中,11家外资水务企业签约94个项目,供水总能力相当于2007年全国供水总能力的9.7%。

4、 国有独资和政府主导的供水集团或水务集团

以中心城市供水企业为核心,以国有资产行政划转方式(少数为并购方式)合并周边区县的国有供水企业,形成一批具有较大规模和较强实力的城市供水集团,如有北京、杭州、太原、珠海、武汉、合肥、江阴等地的国有自来水集团。

有的大型国有供水企业在进行资产整合的同时,通过兼并排水、污水处理单位,组建供排水一体化的城市水务集团,如有深圳、沈阳、乌鲁木齐、重庆、厦门、哈尔滨、西安等地的国有水务集团。目前,我国已相继组建的水务集团近百家,通过整合资源、拓宽业务领域,极大地提高了企业的综合实力和业务发展能力。

5、 国内非专业民营资本的合资经营

引进非专业的民营资本参与供水行业的改革和发展,均在供水企业整体层面进行合作,且由民营资本控股、控制。这种合作一般多发生在县级城镇的供水企业,规模较小,如湖北省房县、崇阳县、河南省罗山县、吉林省长白县、广东省翁源县、新疆若羌县等都是这种合作方式。

6、 国有供水企业职工持股

国有传统供水企业的经营者和职工参与本企业的改革和发展,国有资本参股或完全退出。这种合作大多发生在二级城市和县级城镇的供水企业,据中国水协统计,河南南阳市、山东省寿光市、云南省临沧县、吉林省镇赉县、新疆乌苏市等地的供水企业都是由职工持股的。

三、 改革出现的主要问题

在取得改革成果的同时,也面临着越来越深入的困惑和问题。由于供水行业产业特性及其历史产权结构的影响,这些困惑和问题在供水行业的改革过程中表现得更加集中和突出,2007年的高溢价和2009年社会公众对水价调整的质疑成为集中体现。

1、 部分领域投资不足问题,造成服务质量保障困难

投资体制的多元化在吸收的大量社会资金的同时,部分地方政府认为摔掉了投资和服务的包袱,将公共服务设施一卖了之,在市政公共服务领域回避和逃避公共服务责任,造成必要公共投资缺位和政府监管失位。从市政公用设施的性质上看,市场机制不能全面覆盖市政公共服务的全部领域,客观造成部分市政设施服务责任缺位,服务设施建设和更新不及时,投资缺乏,价格压力大,服务质量保障困难。改革后,个别地方服务质量反而下降。

2、 服务效率总体仍然偏低

改革的推进从单元服务开始,在所涉及的服务领域和服务范围上,没有科学和有效的规划。大部分行业人员和机构没有进入市场机制的有效约束之下(供水行业社会企业的进入比例不到30%),相互的攀比利益集团的制约,使局部市场机制所产生的效率被总体低效和利益集团所吞噬,市场机制在总体上没有有效发挥提高服务和效率的作用。一些具有专业服务公司进入之后,受到传统服务体制的制约,尤其是价格形成机制的制约,好的服务得不到有效的市场肯定,因此,从整体而言,专业公司所拥有的技术和经验不能有效释放,在供水领域尤其突出。

3、 地方吸引投资政策出现反复,政府诚信受到质疑

地方政府大部分因为缺乏投资而改革,在改革效率目标上所占比重很小。因此出现没钱找社会资本,政府有钱后对社会资本排斥挤出。一部分政府受到2007年兰州、海口供水资产溢价收购的影响,引起了政府对公共安全的担心,引起了公众对价格上涨的担心,改革出现的“国进民退”的趋势。

4、 部分项目改革操作不规范

市政公用改革以地方为主导展开,受制于地方认识水平的不同,在大部分项目科学操作的同时,部分项目存在操作不规范,暗箱操作,掩盖以前的历史问题。部分投资人、企业管理者和利益管理者则存在不正当的利益行为,通过简单涨价牺牲了公众利益。部分公司改革则牺牲员工利益,职工意见大。

5、 公众对单纯的价格上涨不接受

市政公用的市场化改革,主要停留在政府与企业的协调,行业和政府普遍缺乏与公众的有效沟通,公众对改革的目的、结果缺乏认识。在社会层面形成了一定的“改革就是涨价”的不当认识。

6、 产业发展受到制约

投资经营环境的不规范,使社会企业投资的收益不能有效保障,部分出现政府违约。这些市场环境问题,也使产业发展受到制约。虽然我国环保产业已经具备良好的发展基础,但与发达国家相比,总体上还处于产业化的初级阶段,在产业规模,技术创新,市场化、标准化、规范化,竞争力等方面还有较大的差距。以产业集中度为例,目前我国环保设施的设计、建设和设备提供商众多,城市环保设施运营基本由当地企事业单位分散经营,全国约1800多座污水处理厂和700多座垃圾处理场分散在上千个不同运行主体中。而在运营服务业发达的法国,污水和垃圾则主要由三家大型运营企业负责。另外,服务业比重是环境产业成熟的标志,发达国家一般为50-60%,而我国目前只有20%左右。

四、 问题产生的主要原因分析

这些问题的产生是改革深入之后的必然,主要有以下原因。

1、 政府投资责任不到位

市政公用事业是政府公共服务的重要内容,国际经验证明,政府的有效投资不仅是市场投资的基础,可以弥补市场投资的不足部分,同时政府财政投资,可以有效控制服务价格,降低公共支付压力。中国目前地方政府由于财政紧张和《预算法》的发债约束,普遍存在投资责任的缺位,在供水领域尤其突出。而中央财政的投资的规范性和稳定性存在较大问题,不能成为市政公用投资的核心来源。

2、 政府以引入资金为核心导致非专业公司进入

市政公用事业的市场化改革实质上是政府公共服务责任的外部化,这就要求政府在选择公共服务主体、设定公共服务条件时需要充分尽责。如果政府只以引进资金为改革目的,而忽略公共服务责任,就必然造成只有资金的非专业公共的进入。而市政公共服务的专业化要求日趋提高,非专业公司的进入,必然造成服务保障程度的降低。

3、 公共服务的经济支撑不清晰

所有的市政公用服务成本,要么以价格形态的服务收费,要么以税收形态的财政投入和补贴来覆盖。中国的市政公用作为公共服务,由于定位不明确,在部分领域,尤其是城市供水领域,一直存在价格和财政的推委,存在税和费之间的选择模糊。财政中对供水公共服务责任没有稳定的计划内列支,简单推向价格和收费。

4、 价格形成机制不能有效促进效率的提高

中国目前的价格形成机制是简单的成本加收益的定价体制,只对成本的合法性做出判断,没有形成对成本合理性的有效引导,制约了企业提高效率的积极性。同时,成本和价格管理与服务和行业管理分别隶属发改委和住建部,之间严重脱节,引导了行业企业忽略服务质量和服务水平一味压低服务成本。严重影响和公共服务的安全性和保障性。

5、 制度不健全,政策矛盾,使市场机制并未发挥应有的作用

特许经营实质上是政府公共服务的外包采购服务,是一个新型服务结构和责任模式的构建,涉及许多边界性条件的设定。这些条件包括土地使用、税收、投资体制、社会保障、财税体制、产权制度等多方面。而目前指导特许经营的仅仅是原建设部的部门规章,难以形成系统的制度体系。这也是地方市场化改革混乱的根本原因之一。尤其是产权制度所主导的“管人、管事、管资产相统一”的原则与特许经营所依托的“资产政府所有、企业经营的服务模式”存在根本协调性问题,严重影响了市政公用事业、尤其是供水行业的改革方向。

6、 部分历史责任 被政府当包袱简单摔掉

市政公用事业的改革是历史的延续,是在过去几十年历史的积累之上的提升。而传统市政公用事业,存在大量的历史包袱,包括大量富余的人员、重复建设的投资、低劣的服务水平、和设施的历史欠涨等等。这些包袱如果政府不能科学合理的担负,而是简单当作包袱摔掉,一定加大水价的压力,引发社会性问题。

五、 改革模式与改革历程

市政公用事业的改革在任何一个国家都是一件关系国计民生的难事,因此一个成功的改革需要系统设计,有序推进。国际上市政服务模式,在项目层面上千差万别,但是从政府责任层面上就两大模式。

1、 两种不同的公共服务体系

国际上市政公用事业都被看作政府社会公共服务,但是服务责任在市政还是跨市政的流域或者国家,有不同的取舍。法国是市政服务体系的代表,这种体系是世界水务服务的主导,绝大部分国家采取这种模式。英国是国家公共服务体系的代表,我们把英国供水服务体系称为专营。英国在1989年通过新《水法》将供水服务的市政性质,上升为了国家公共服务,通俗地讲,英国是按照中国目前电力、电信的原则来管理水务服务的。

不同的供水服务体制需要不同的系统予以支撑。

法国的市政公用体制,通过特许经营来引入市场机制。特许经营的本质,是政府拥有资产(或者最终资金),经营权开放。经营者通过竞争获得一定时间、一定区域的经营权。竞争设定的关键是市场准入竞争,一定要求专业公司的参与。法国也保留了一定比例的城市政府直接经营(供水35%,污水65%),主要针对服务要求较低的服务内容。

英国专营体制的公司,法定获得一定区域,没有时间限制的经营权。公司像中国的电力公司一样,拥有设施的产权,是产权和经营权的统一。地方城市政府不对供水服务质量和价格进行监管,没有准入环节,但是,英国成立了世界上最健全的过程监管体系,由独立经济监管机构(OFWAT)实施过程监管。在英国专营体制涉及的10个公司的经营范围内,没有其它服务体制。

从本质上讲,这两个体系都是科学的,都是在特定的历史和政治背景下形成的,难以区分优劣。中国的市政公用事业市场化改革有这两位老师,念着不同的经。在形式上,我们学习了法国的特许经营的皮,而又采取了英国式的产权体系。既没有办法实现法国式的准入竞争和监管,也没有建立起英国式的过程监管。这是中国供水改革混乱的根源所在。

如果不从根上理顺这一管理,中国市政公用事业改革不可能走出迷茫。

2、 中国市政公用事业的属性

在目前中国的政策体系中,市政公用事业是一项基本的市政服务。《城镇供水条例》和《市政公用事业特许经营办法》明确规定城市人民政府是负责城市供水管理和实施的主体。

很多具有公共产品属性的行业,如电力、电信等,并不属于市政服务行业。市政服务的直接责任主体是城市人民政府,这与其它公共服务有区别。电信和电力是国家网络形式,国家对它的改革原则是通过拆分,引入竞争,进行的是中央层次的产权组合。

而市政公用服务,中央政府在20世纪80年代已经把其基本的责任和权利下放到城市人民政府,一系列的责任都集中在城市。比如,城市财政对自来水的长期投资,人员和管理关系,都是市属的管理体系。因此,市政服务是城市政府的责任体系的一个环节。传统体制之下,政府需要向消费者、向公众提供服务,自来水公司是事业单位的经营性质,盈利了政府拿走,亏损了政府补贴。这就是城市供水行业从市政公用事业开始进行市场化改革的起点。

3、 中国的投资开放

事实上,市政公用领域的投资开放要远远早于特许经营制度的引入。

以水业建设项目招商引资为代表,80年代末期开始了城市第一阶段水业投资开放改革,城市政府通过直接或间接担保,获得政府间贷款或国际金融组织贷款。在这一轮引资中涉及了主要大城市的100多个项目。在中央禁止城市政府参与担保等直接融资行为之后,90年代中期开始了第二阶段投资探索,外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水业的水厂项目。90年代后期城市水业开始了以大量的BOT(建设-运营-移交)方式为代表的第三阶段探索。

为了规范从80年代中期开始的国际金融机构贷款、国际政府贷款行为以及从90年代中期兴起的BOT热潮,1994年对外贸易经济合作部发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,肯定污水处理领域项目BOT方式的良好效果,探讨如何采用BOT方式吸收外商投资于基础设施领域,规范此类项目的招商和审批。成都自来水六厂B厂BOT项目是中国第一个经国家批准的城市供水基础设施BOT试点项目,标志着中国大型供水企业投资主体多元化改革的突破。2000年5月27日,建设部发布施行《城市市政公用事业利用外资暂行规定》。2001年12月,当时的国家计委颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》,指出:鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性基础设施和公益事业项目建设;鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。该意见是第一个明确全面吸引非国有资本进入市政公用领域的文件。

2002年3月4日,国家计委、国家经贸委、外经贸部联合发布了新的《外商投资产业指导目录》,该目录自2002年4月1日起施行。允许外资进入城市供水厂建设、经营污水、垃圾处理厂,危险废物处理处置厂(焚烧厂、填埋场)及环境污染治理设施的建设、经营。而供排水管网的建设、经营首次被列入限制类投资目录,要求中方控股。最近开放步伐进一步加大,2004年7月23日国家发展改革委、商务部联合发布了《中西部地区外商投资优势产业目录(2004年修订)》,自2004年9月1日起施行。与《外商投资产业指导目录》相比,适用于中西部地区的新《中西部目录》在条目内容上增加了鼓励类目录267条,有股比限制的条目也从《外商投资产业指导目录》的48类缩减为6类,进一步体现了对中西部地区扩大开放的支持。明确提出,扩大社会服务行业开放,包括城市供气、供热、供排水管网建设经营。国家发该委、商务部2007年第53号令中,有明确将“城市供水厂建设、经营” 列为《外商投资产业指导目录(2007年修订)》中,但是仍然继续了对管网股权的限制。

4、 改革历程

随着水价体系的变革和投资领域的开放,城市水业的主管部门逐渐意识到原来那种基于行政性隶属关系的行业管理模式已经不能保障水业管理的有效实施。2002年,以特许经营为核心的市政公用事业改革“主戏”全面“上演”,并被业内称为市场化改革元年。在改革冲击之下,传统的管理关系已经不能适应新的投资体制和运营管理的要求。2003年以来,建设部通过三个递进性文件,从整体推进改革,到引入特许经营的竞争机制,再到加强监管的要求,以“改革三步曲”逐步建立了市政公用事业特许经营的管理体系。

特许经营制度因此成为市政公用事业改革一个重要标志。通过特许经营政策,原有的主管部门逐步建立一种新的责任关系,政府和企业之间不再是原来那种简单的隶属关系,而是服务任务的转移和监管关系的建立。

伴随特许经营制度的建立同步展开的还有影响深远的产权改革。产权问题是企业的核心问题,产权改革一展开就在供水改革中占据了主角地位。十六大提出“管人、管事、管资产相一致”的原则;十六届三中全会在完善社会主义市场经济体制的决定中,非常明确的提出要开放垄断行业,施行产权多元化的改革,把股份制作为公有制一种主要的形式。产权改革涉及到了市政公用事业,2003年以来,城市水业已经明确纳入到了国家产权改革的框架之内。2005年年初的非公36条以及2005年年底出台的《环境保护决定》都明确要求在市政公用事业领域进行产权多元化的改革。2003年之后投资政策与产业改革政策“并轨”外资以产权收购的形式进入市政公用事业投资,直接演变成了外资对公司股权的溢价收购,2007年达到高潮。

由此,可以看到目前的城市水业改革是由交织的两种政策力量所作用和推动的,一是特许经营制度逐步建立完善,它源于原来的行业主管部门;二就是产权改革和投资进入,它源于资产管理部门和商务部门。

六、 进一步推动市场化改革的方向

1、 坚持改革方向不动摇

市政公用事业的改革的帷幕已经全面,社会、公众和政府已经体会到了改革带来的投资、效率和服务提高的好处。难以想象回到过去“水霸”式的福利性经营时代。因此改革难以逆转,政府直接服务的模式在近期内不适合中国。在目前科学发展的要求之下,需要的是深化改革在进一步的改革中解决存在的问题,不能逆市场而动。

2、 通过立法给市政公用事业一个清晰的定位

市公用事业作为政府公共服务的核心内容,不能因为主导责任在地方政府而被忽略其急迫性。需要通过立法给市政公用事业一个清晰的定位,并且通过立法清晰界定和协调各关联政策边界。同时,为市场机制留下发展的空间。

3、 改革的核心是保障服务质量和服务可持续性

市场化改革的项目模式多种多样,可以根据各地的具体情况确定,但是在改革的目标上需要锁定一个核心,也就是保障市政公用的服务质量和服务可持续性,他是逐个建设和谐社会的关键任务。保障公共服务安全性和可持续性的关键是政府在公共服务责任上的尽责。

4、 用外部机制调动内部机制

由于历史的原因,中国的市政公用事业背负了太重的包袱,经过20年的改革尝试,我们看到仅仅靠内部市场机制的引入,难以打破外部的束缚,实现良性的发展。因此,对于绝大部分城市而言,需要外部力量的引入,才能真正打破政企不分、责任不清问题,才能对历史欠帐进行清盘。如果改革停留在行业和企业内部,改革成效容易被利益集团吞噬。

5、 政府不同于传统企业的定位

政企分开,是中国改革开放三十年来主流的改革方向,而这个“政企”中的“企”,在市政公用领域,就是指传统供水公司,因此在政策基本层面上将,传统国有企业就不同于政府,不能简单代表政府行使政府责任和权利。传统公司同样需要赢利和发展。

6、 充分调动社会力量在运营环节的介入

市场机制的引入,必然伴随着资本的逐利性,应该理性看待外资和民营等社会资本对市政公用行业的进入。为了保障市政公用事业的安全,可以在资产层面上政府主导,但是在经营和服务层面上,则必须充分调动社会力量的介入。

七、 具体建议

为了进一步深化市政公用事业的市场化改革,提出以下具体建议:

1、 明确市政设施的公共服务责任定位,加强政府财政投资

市政公用事业的市场化改革的实质是政府、企业与其它利益相关者之间进行角色重新定位、责任重新划分的过程。

传统体制之下,政府直接经营市政公用事业存在效率低下等问题已经成为国际共性问题,市场化改革,本质上是城市政府为了提高效率,借助市场的力量,以合理的形式将部分任务逐步转移给企业的过程。但是,与一般竞争性行业不同,市政公用事业引入市场机制具有一定的特殊性,政府的市政服务责任不能因为管理形式的改变而改变。市政公用事业特许经营是在不改变直接责任主体的基础上而引入市场机制的一种方式,其核心是把政府的具体服务任务向企业转移,改变了原来由政府直接提供服务的形式,而通过特许经营的方式让企业来帮助政府进行具体服务,实现城市政府责任主体与特许经营企业具体服务实施主体的分离。

实施了特许经营管理之后的城市政府仍然承担着服务责任。在特许经营形式下,政府是通过经济协议的形式请专业服务企业来帮助政府提供更高质量的高效服务,其核心思想是把服务任务以合法的形式转移给企业,这种特许经营方式并没有改变市政公用事业的根本特点。

2、 完成特许经营立法,界定各方责任

我国市政公用行业特许经营制度的建设已经完成了良好的开端,也受到世界银行等国际组织以及国际同行的高度赞誉,许多国家来中国学习改革经验。但是,当前的部门规章已经难以继续推进特许经营制度的进一步完善。市政公用事业视关系国计民生的命脉行业,为了巩固已经取得的改革成果,完善特许经营制度,本提案建议由国务院法制办组织各主要主管部门,认真总结市政公用行业改革前期中经验和问题,发布更高层次、更完善的特许经营行政法规,对相关问题提出明确的协调意见,以稳步推进市政公用事业引入市场机制的改革。

在特许经营法律框架之下,界定政府、公众和企业之间的责任。

城市政府应该尽能力参与设施投资,并最终收回和拥有市政服务设施资产。上级政府通过转移支付,分摊地方政府的一部分投资责任。如果地方投资能力不足,可以将部分投资任务转移企业,并让企业拥有一定时期的有限产权,当地政府保留经营期后的资产所有权。即便是企业投资的资产,在折旧后,仍然属于政府。补充一点,这里所说的“政府”不是指“国有企业”。政府根据准入竞争,辅以必要的过程竞争,确定服务价格。政府在企业服务不能覆盖的领域担负全责,同时具有服务均等化责任,保障辖区所有人获得服务。

企业是经营服务的主体,根据服务的质量获得一定的服务收益。接受政府的监管。

公众支付全部运营服务成本,并且可能根据需要承担部分投资成本。享有服务知情权。

3、 倡导和要求产权主体与经营主体的分离,促进专业化服务

市政公用事业性质和特许经营制度体系的责任结构设计,决定了在供水行业施行特许经营需要以产权主体与经营主体的分离为前提。

 如果没有产权主体和经营主体的分离,城市政府就不能对经营主体进行有效的准入选择,一旦将经营主体与产权主体合一,决定经营的必然是产权。具体落实到城市政府推进改革的实践之中,与产权改革并行的特许经营,很容易成为产权变更的附庸,被产权机构所左右,国有资产的限制将严重束缚改革进程。在国家“管人、管事、管资产相统一”的原则之下,如果没有产权主体和经营主体的分离,专业投资运营公司就必须通过产权才能获得服务市场,极大地束缚了优秀企业的市场服务能力。

产权主体与经营主体的分离,将资产留在政府,将经营服务放到市场,无疑有利于城市水业市场的规范化、品牌化,专业运营公司、专业服务公司、专业投资公司就可以在经营层面进行有效的规模化发展。

有效实施产权主体与经营主体的分离有一个基本条件,就是国资委需要给出一个市政设施资产存在于城市政府的明确形式和要求,这种资产存在将区别于一般竞争性资产,是没有资产回报(或者不充分市场回报)的沉淀性资产,城市政府可能还要继续承担一定的投资责任。

目前,特许经营制度已经基本建立,本文认为对绝大部分城市而言,产权主体与经营主体的分离是改革的主流趋势,对中小型供水公司的改革来说,则是必然的方向。

4、 改革价格形成机制和收费机制,试点运营补贴机制

逐步建立科学合理的水价形成机制,完善市政基础设施有偿使用制度。建立绩效评价平台,逐渐实现以行业平均成本定价模式,促进行业提高效率。让价格全面推行污水、垃圾处理收费制度,提高政府环境服务的采购能力。实施价格管理与服务监管的联动,充分利用价格因素提高服务质量。

“保本微利”这个定价原则没有错,但是经常被曲解。“保本”、“市政公用是民生工程,不能挣钱”都是相对政府公共服务而言,政府向公众的收费只能保本;“微利”则是相对企业为政府提供具体的公共服务时的收益平均而言,政府在采购企业服务时则需要让企业收益,但是企业从事于公用事业服务的平均利润不能太高;同时,在制度设计上要允许效率高的企业获高的利润,而效率低的企业不能获利,甚至退出,不然,就没有市场机制可言。

完善污水、垃圾处理费征收方式,提高征缴率。根据谁污染谁付费的原则,适时提高污水、垃圾处理收费标准,使其在综合承受力许可的范围内覆盖全成本,同时加快出台污水除磷脱氮、污泥处理等收费政策。加强对污水、垃圾处理收缴费用的监督和管理。

为了让公众支付只覆盖成本,又要让企业合理收益,就需要建立市政设施运营补贴机制。市政设施的建设是一个必要的过程,而设施的有效运营才是真正的目的。

建议在国家层面建立基于市政设施运营效果的政府财政补贴机制,即动用专向财政资金对市政设施运营环节给予财政补贴,这样可以有效提高设施运营者积极性,并能够保证设施正常运营,切实实现公共服务和减排目标,改善和提高服务质量。同时,建议将有限的国债资金集中投向污水处理管网、农村环境设施等市场机制不能覆盖的领域,与市场资金形成有机的补充。

5、 健全外部扶植政策

在特许经营体系中,市政公用服务项目仍然是公用事业的性质,且属于政府购买服务的产业性质,需要财税政策的支持。建议将目前集中在设备制造环节和污染产生环节的税收优惠政策向运营服务环节转移,设施运营企业的营业税、土地使用税、房产税、所得税等建议进行明确而适当的减免或免收,同时适当降低市政设施的土地和用电费用。这些减免可以降低政府的服务费支付压力,控制服务价格,同时可以鼓励专业服务公司向品牌化、规模化发展,提高产业化水平。

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